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怎樣的稅改才公平(六):「假外資」避稅源自於境外金融的興起(系列文章八)

【編按】

始於前行政院林全院長任內的所得稅法修正草案,由財政部於去年九月一日林全院長卸任前夕公布,雖然草案公布後引發眾多爭議,但最後仍於今年一月十八日在立法院臨時會中三讀通過。

行政院最初推動這場稅改的主要緣由,在於解決所得稅制存在內外資稅負差距過大引發假外資的問題,因此,兩稅合一以及股利課稅的改制自始便為此次稅改研議的重點。儘管最後財政部透過修改多項稅法內容而將此次稅改定調為使全民獲益的全民稅改,但仍不斷遭致圖利富人、甚至是「劫貧濟富」的批評。

為了回應外界的質疑,財政部曾多次發新聞稿澄清,一再強調這是個「全面性、整體性」的稅改。去年十月初,行政院將稅改草案送交立法院審議時,蔡英文總統亦親上火線說明「稅改要看整體,不能只看一部分」。 由此看來,民進黨政府也認同「整體性」是稅制改革過程中必須堅守的一個重要價值。

確實, 一場稅制改革要能成功並且持久,須以全面性的思維與整體性的考量作為基石。但是,什麼叫做稅改的「整體性考量」?

我們會陸續刊載由青平台研究員蘇慧君所撰寫的相關系列文章,分別就不同角度探討進行稅制改革時應該注意的問題,藉此逐漸勾勒出稅改「整體性考量」所需涵蓋的角度和整體輪廓,以期賦予「稅改要看整體,不能只看一部分」一個較為深刻的詮釋,供關心台灣租稅制度的年輕朋友參考。

青平台期許,面對台灣稅改的龐雜,如何將攸關的基本知識和回應諸多面向意見的觀點逐一爬梳,為台灣公民社會面對複雜的公共政策和社會改革,有更為理性思辨和政策討論的知識基礎


文:蘇慧君(青平台基金會研究員)

全民稅改最初緣起於內外資股利所得在租稅待遇上的差異,引起不公平的疑慮。小英總統甚至表示,內外資的差異是她心中的痛。其實,真正的外資回母國後,仍須面對母國的稅法,通常必須再補稅,所以整體而言外資並不一定面對比內資低的稅負。真正的問題在於內資與「假外資」的差異,亦即有人透過內外資稅負的差異,變身外資法人以進行租稅套利。

在被問及金管會是否贊成財政部稅改方案中的股利所得課稅改革時,金管會主委以「假外資狀況是需要被導正的」作為回應,此語固然有幾分道理,但潛藏在財政部稅改方案中「拉近內外資股利所得稅率就能導正假外資」的邏輯是經不起檢視的,試想:如果當假外資只要被課20%,內資仍然要被課28%,假外資為什麼要乖乖回來當內資?

事實是,國際資金的流動不單只受稅率高低的影響,因而假外資的問題無法只靠減稅來解決,國際避稅的問題必須放在更大的國際金融體系與跨國企業經營模式的架構下來看。

今日,只要對經濟學知識略有涉略的人,幾乎無人不知凱因斯(John Maynard Keynes, 1883-1946)。不過,大部份人對凱因斯的認識多半停留在政府透過財政政策引導或干預總體經濟的發展(儘管關於這方向的認識通常有所誤解),較少為一般大眾所認識的是他對國際金融體系的看法,而這個問題與今日的國際租稅競爭有極為密切的關係。要了解國際租稅競爭的模式以及海外避稅的手法,就必須先對國際金融秩序如何造就今日的境外金融體系有所了解。

一個安定的國際貨幣制度對於國際貿易的發展極為重要,因此,在1944年7月第二次世界大戰即將結束之前,全球44個國家730位代表,齊聚於位於美國新罕布夏州(New Hampshire)布列敦森林裡的一座飯店,共商戰後國際經濟與金融秩序的重建,因而此後對於奠基於這個會議決議的國際金融機構所形成的國際金融制度,多以布列敦森林體系(Bretton Woods System)稱之。

當時美國派出了懷特(Harry Dexter White)作為談判代表,凱因斯則為英國的代表。對於戰後國際金融的重建,凱因斯的基本立場為開創一個開放貿易的世界,保障工業產品在國境間的自由流動,但金融資本乃為實體經濟服務,其流動應受到限制。

在控制資本流動這點上,英美兩國在目標上趨於一致,但對達成目標的方法則有不同意見。凱因斯傾向創造一種獨立的國際貨幣,而美國則希望以美元為主要通貨。由於戰後美國經濟力強大,布列敦森林體系採取了美國的提議,凱因斯的計劃沒有被接受。

一開始這個體系運作良好,但這個以美元為關鍵通貨的體系存在著一個內在的矛盾。當世界貿易擴張時,為了維持貿易的順暢,就必須有相應的貨幣數量浥注到國際金融體系之中。此時,關鍵貨幣國必須以資本輸出或承受貿易逆差的方式來補充國際流動性的不足。

戰後美援如馬歇爾計畫等,是一開始美元透過資本流出而輸出的主要原因之一。但到了1950年代末期,美元短缺的情況逐漸消失,到後來,隨著其他國家經濟的復甦與發展以及貨品的輸出,美國開始出現巨大的貿易逆差,美元充斥國際貨幣市場。於是國際間對於美國是否真的有能力實踐以黃金兌換美元的承諾感到懷疑。

尤其是在1970年代以後,美國因越戰面對龐大的戰爭支出,加上國際貿易逆差,使得外國政府所持有美元準備已逐漸超過美國所持有的黃金準備,最後,美國尼克森(Richard Nixon)總統於1971年片面宣布中止美元和黃金的兌換,在戰後運作了25年的布列敦森林體系宣告瓦解。伴隨著布列敦森林體系瓦解而來的是金融市場的全球化,除了外滙市場的自由化,還有對銀行及投資的去管制化。

這段歷史和假外資或國際租稅競爭有什麼關連呢?

這就要從境外(offshore)金融談起。雖然布列敦體系並沒有完全按照凱因斯的計畫建構,但在管制資金流動的基本精神上是和凱因斯的想法一致的。而現今的境外體制則允許、甚至激勵資金可以不受限制在國際間自由流動的情況,可謂與凱因斯企圖建立的世界金融新秩序完全相反。但境外體系並非以布列敦森林體系的終結為起點。

事實上,加速這些自由化與去管制的力量早在布列敦森林體系正式瓦解前就已形成,境外金融的崛起是造成國際金融邊界消失的主要力量。而境外金融的興起,則源於英美兩國金融業的暗中較勁,最後促成了密佈全球的境外體系網絡。

雖然布列敦體系確立了美元作為國際貨幣的覇權地位,但英國並未完全將其過去在大英帝國期間的金融霸權拱手讓給美國。在布列敦體系下,國際間的資金流動受到高度管制。資金在國際間的流動多半以貿易或投資為前提。

但約莫在1950年代中期,在英國出現了銀行接受與貿易活動無關的美元存款,在當時,作為英國央行的英格蘭銀行並未對此加以干預,畢竟,多一份管制便是多一份責任。而當時不少英格蘭銀行的官員們內心其實也甚是希望能再見英國昔日的光榮,因此對這些在法律邊緣的金融交易也睜一隻眼、閉一隻眼。逐漸地,美元在英國倫敦與歐洲的存款發展成龐大的歐洲美元市場。

這個市場雖然在倫敦,但技術上卻不在英國境內,因而不受英國銀行法規的管制,包含利息與存款準備率的管制。因此相較於境內銀行,從事相同業務的境外金融能獲得更大的利潤。最初美國並未理解這個境外美元市場的重要性,而且美國當時對銀行仍舊採取嚴格的管制。

而當美國官員理解境外美元市場的重要性時,這個境外市場已相當壯大。美國政府採取的應對策略是,若無法箝制你的敵人,就加入他們的陣營。於是,美國於是1981年,亦開放了國際銀行設施(International Banking Facility)的設立,美國銀行也可從事境外金融業務。這更加速了境外體系的發展。

隨著美國對國際金融業務的開放,台灣亦於1983年通過國際金融業務條例,准許國內銀行在境內設立「國際金融業務分行」(Offshore Banking Unit, OBU),從事境外金融業務。而由於台灣與中國的特殊政治經濟貿易關係,政府甚至鼓勵海外台商將OBU作為資金調度中心,更加速了國際金融業務之發展。這也開啟了台商以及非台商利用境外公司加上OBU進行合法避稅的新紀元。

近年來橫行於台灣股市的假外資,大多皆是利用這個管道避稅。過去,只要是外國自然人或法人即可在OBU開戶。因此,不少台灣人便在稅率甚低、或者為零的租稅天堂(如英國維京群島)開設公司,再於OBU開戶。由於租稅天堂對開設公司的要求甚低,資金門檻低,對公司負責人及股東身份保密——事實上,大多數的時候他們甚至不想知道誰是公司真正的股東,如此一來他們就不必面對洩密的問題。

在二十世紀的後半,世界上大多數的國家都曾因境外金融提供的避稅管道而流失大量的租稅收入。而境外金融更進一步迫使許多國家必須採取降低稅率等國際租稅競爭手段,最後大部份國家的政府節節敗退,得利的是全球少數極為富裕的大富豪。

所幸,這個大富豪能夠隨意搬動其財富以得避稅之利的時代即將不再。近年來,由OECD國家主導的反避稅浪潮正席捲全球。中國也積極加入,甚至也制定了自己的反避稅法案。

面對各國政府群起聲討利用境外金融避稅,台灣如何反應?年初的全民稅改其實和這波全球反避稅浪潮有密切的關係,不管股利課稅怎麼改,假外資都很難再假了。可惜的是,我們未能把打擊假外資放在一個更全面的架構來思考解決方案,讓有心人利用內外資要公平對待的幌子,平白便宜了逃稅的假外資。對照全民稅改,下一篇文章將從另外一個角度看待假外資的問題。

照片來源:QuoteInspector
 

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