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【慕哲青頭殼】平價不是重點,優質托育怎麼做?(上) - 粗廉主義,只是傷害孩子

台北市繼「公辦民營托嬰中心」及「社區公共保母」政策之後,計畫於明年推出「平價托育補助」政策,預算增編「2歲以下兒童托育補助1.8億元」。未來只要家長將2歲以下幼童,送至「簽約」的私立托嬰中心(後文簡稱私托)或社區保母,就可再多領二千至三千元不等補助,此消息一傳開,引發各界注目。而台北市社會局也將在各地區辦理說明會,對私托的簽約、定價等後續細節,進行意見蒐集。

平價托嬰政策雖立益良善,在財源無慮的台北市倘能順利開辦,對正在努力打拼新手爸媽而言當然是件福音,但以市府財政支出而言,是不是真的「把錢花在刀口上」呢?而對於其他財源短絀的縣市而言,若有心仿效,則適合以怎樣的方式來打造「友善生養」的城市,而不只是讓托嬰政策成為執政績效叫賣場,競相爭喊「平價、平價」呢?

台灣俗又大碗的飲食消費文化,已經直接、間接地讓黑心食品充斥,而今,連我們的托嬰服務也要追求這樣市場環境嗎?

政策制定過程中,必須兼顧「目的」與「手段」。一般而言,政策執行的目的,可分為「主要目的」、「附帶效益」,政策推動當抓取「主要目的」而後才兼顧「附加利益」。所以本案當前的目的應該是:「解決父母托嬰問題,改善少子化現象」,其次才是如「增加婦女勞參率」等,台北市社會局所訴諸附加利益。因此,我們先來關注「主要目的」,即「托育負擔以及托育普及」,來討論台北市托育對策與手段的適切性。

從現行政策發展,台北市打造友善托育環境所採取的手段是:「增加平價托嬰管道」。目前,台北市兩歲以下托育管道主要有以下三種:居家式的「居家保母」、機構式的「私立托嬰機構」(「私托」)與「公辦托嬰機構」(「公托」)、以及新創的「社區公共保母托嬰」(源自「三個保母十個娃」等民間團體構想),以下分別討論。

「居家保母」供需缺口落差大

「居家保母」可不可以成為地方政府的主要策略呢?就資料顯示,目前台北市「居家保母」的「可供給量」與「現實服務量」的差距頗大。這可能來自保母收托意願低、家長容許增加收托人數的期望值低,故保母收納的彈性最弱。從另一角度而言,每加一個保母,頂多增加兩個小朋友,若是機構,可以增加五個。再者,保母在托育人力供給市場的留置時間不定(例如親屬保母,如祖父母,在孫子長大之後未必有意願繼續帶小孩)。所以,純就財務效益而言,以增加「保母供給」方式來增加收托量的政策,若不能大幅增加保母人數,改變市民選擇保母的主觀意願,對實質托育服務供需缺口,很難產生足夠的效益。

然而,居家保母在托育服務市場上有其優勢,特別是對於那些想為自己孩子「量身訂做、個別照顧」的家長而言,更有不可替代性。因此,在就業政策裡,將居家保母納入托育人力體系。故由市府出資補貼保母資格取得之受訓、考照,其後採取較為自由的管理方式,市府監督品質與市場妥善運作,如同現狀即可。

補貼不能解決公托覆蓋率不足

其次,機構式的托育服務,又可分為「私立托嬰機構」、「公辦托嬰機構」。這兩種各有特色,收托勞動效益,較「居家保母」好,在市府補貼的財政的觀點上似應鼓勵這兩種模式,但在實務上仍有「普設公托」(如新北市對策),以及「整合私托」(如此次台北市對策)等政策取向差異。如果預算足夠,市政府可以多設「公辦托嬰機構」(負擔一切費用);但預算不足,該怎麼做才能把每分錢發揮最高效益?是補貼既有公托?還是補助私托?

我們以「公共性」為思考的基礎,先來看「公托」的情形。目前現況是:台北市「公辦托嬰機構」一位難求,必須抽籤入園,也因此「公托」單一機構收托人數較一般的「私托」多(這也是收托人數較少、靠口碑維持的「私托」得以與「公托」競爭的優勢),可見「公托」顯然尚未足夠,否則「私立托嬰機構」豈能有上百家的市場規模。換言之,「公托」可提供服務量或許要到公立國中小的規模(覆蓋率約90%以上)或近似,才可以稱為之覆蓋率足夠。

但在現行市政預算限制下,若不採新設「公辦托嬰機構」,只是在既有的「公辦托嬰機構」上增加補助,其結果並沒有讓更多市民受惠,只是淪為錦上添花,平添爭議。又由於目前市府推動的「公辦托嬰機構」,是採取「公辦民營」或是「公有民營」的模式,其結果也是補助私人機構,而這些機構常是新組成或從業員年資較淺的私法人。

社會福利政策的外部性評估

台灣社福政策的主管機關,在政策規劃時,總以「公共福利」出發,不若產經部門會設計規劃如「促產條例」、「產新條例」,補貼、租稅等獎勵鼓勵私人投入產業發展、健全市場,相較之下,社福公部門為避免以社會福利的服務市場化,總是畏懼圖利之嫌、忌諱對私人機構進行補貼,往往僅關注、甚或依賴非營利組織(NPO),但這樣的結果卻未必能真正的健全化「托嬰」、「長照」等社會服務的供、需市場,甚至可能導致勞動條件的進一步惡化。

事實上,非營利組織也是私人機構,其營運成本未必比私人機構低廉。若能以低廉的營運成本運作,通常來自於大量志工,這些非正規的勞動供給,進而壓低勞動服務的成本,也因此許多非營利組織是無力提供較為優質的器材設備,或是留下有經驗的員工。當社會大眾與政府為避免「福利」營利化時,造而過度期望非營利組織就可以幫助政府織補社會安全網,並將政策執行簡化成非營利組織的委辦、補貼,其結果不僅未能提供充足的公共服務,甚至會造成非營利組織以「公益」為名,苛扣勞動力(往往是年輕人)、剝削其愛心,拉低工資水平等負面影響。因此,當一個政府用把「平價」當作托育政策的目標,不論是補貼私托、非營利組織其可能的外部性,在制度規劃前就應該仔細思考的。

「粗廉主義」地辦學,損失還是孩子。

文章作者:李重志(財團法人青平台基金會研究員)

照片來源:Bridget Coila

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