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尋找台灣稅制改革的基石-正視“稅改要看整體性” 從租稅確定原則省思稅制改革(系列文章一)

【編按】

始於前行政院林全院長任內的所得稅法修正草案,由財政部於去年九月一日林全院長卸任前夕公布,雖然草案公布後引發眾多爭議,但最後仍於今年一月十八日在立法院臨時會中三讀通過。

行政院最初推動這場稅改的主要緣由,在於解決所得稅制存在內外資稅負差距過大引發假外資的問題,因此,兩稅合一以及股利課稅的改制自始便為此次稅改研議的重點。儘管最後財政部透過修改多項稅法內容而將此次稅改定調為使全民獲益的全民稅改,但仍不斷遭致圖利富人、甚至是「劫貧濟富」的批評。

為了回應外界的質疑,財政部曾多次發新聞稿澄清,一再強調這是個「全面性、整體性」的稅改。去年十月初,行政院將稅改草案送交立法院審議時,蔡英文總統亦親上火線說明「稅改要看整體,不能只看一部分」。 由此看來,民進黨政府也認同「整體性」是稅制改革過程中必須堅守的一個重要價值。

確實, 一場稅制改革要能成功並且持久,須以全面性的思維與整體性的考量作為基石。但是,什麼叫做稅改的「整體性考量」?

我們會陸續刊載由青平台研究員蘇慧君所撰寫的相關系列文章,分別就不同角度探討進行稅制改革時應該注意的問題,藉此逐漸勾勒出稅改「整體性考量」所需涵蓋的角度和整體輪廓,以期賦予「稅改要看整體,不能只看一部分」一個較為深刻的詮釋,供關心台灣租稅制度的年輕朋友參考。

青平台期許,面對台灣稅改的龐雜,如何將攸關的基本知識和回應諸多面向意見的觀點逐一爬梳,為台灣公民社會面對複雜的公共政策和社會改革,有更為理性思辨和政策討論的知識基礎。


文:蘇慧君(青平台基金會研究員)

亞當斯密在 1776 年的《國富論》中提出「平等」、「確定」、「便利」以及「經濟」 四大租稅原則,其中平等與經濟原則的實質內涵至今雖仍有理解上的爭議,但整體而 言這四個原則的精神已成為世界各國租稅制度的基石。尤其是確定原則,向來被公認 為內涵明確,沒有爭議。但是曾幾何時,台灣的租稅政策對這個簡明不過的原則卻失 去了應有的重視,租稅政策的游移與反覆以及租稅制度的不確定性成了近年來折騰台 灣整體社會,甚至妨礙經濟發展的夢魘。

在法治尚未昌明的時代,地方稅吏往往利用法律規範不夠明確的漏洞,濫用權力、隨 個人好惡地向特定人士加重賦稅,或者藉機施惠特定人士。這種稅負因執法者好惡而 定的不確定性,成了一般升斗小民難以承受之重,因為這不僅是對於人民財產的隨意 侵犯,更助長地方官吏的橫徵暴斂與腐敗,因而俠盜羅賓漢的故事吸引著無數封建時 代的人心。即使對貴族而言,國王隨意地開徵賦稅亦是難以容忍的。亞當斯密寫作 《國富論》時,面對的正是這樣一個稅負經常因人而異、充滿不確定的年代。所以, 他強調每一個人的賦稅義務必須明確地予以規範,不得任意變更或解釋。他甚至認 為, 稅負不確定的傷害,遠大於稅負不均等的傷害。

「租稅法律主義」便是前述這種租稅確定性原則在現代法治國家裡的體現。而在以私 有財產制為核心、以市場經濟為主幹的現代經濟體制裡,確定性原則的重要性更遠逾 亞當斯密的時代。稅法的相關規定已經是市場經濟遊戲規則的一部分,租稅制度與政 策的穩定性對於整個經濟體系的順利運作至關重要。一個反覆不定、經常變更的稅制 必然使得人民無所適從而增加其主觀上的痛苦,更會增加個人與企業在進行經濟決策 與規劃上的困難,從而對經濟發展與社會穩定產生負面影響。

稅制不是不能改,不合時宜的稅制也確實應該要改,但稅制改革不能只是頭痛醫頭 、 腳痛醫腳,更忌諱迷信將減稅視為能療癒經濟百病的特效藥。回顧台灣過去幾年來的 多項稅制,變更之頻繁已經近乎「朝令夕改」,而花樣之繁多可謂令人目不暇给,有 時甚至令人驚奇。2009 年將遺產贈與稅率由最高邊際稅為 50%的累進稅制變更為 10% 的單一稅率制,2010 年隨促進產業升級條例落日而將營利事業所稅由 25%降至 17%, 2011 年開徵的奢侈稅隨後因為 2016 年房地合一稅的開徵而廢除,證券交易所得稅在 2013 年復徵後隨即又於 2015 年底停徵(為了復徵證所稅,三年內四度修法,包含設 制台股指數 8500 點以上開徵的規定,但在實施不到一年後又修法廢止)。此外,2015 年健全財政方案下的大戶條款、股利設算扣抵額折半和綜所稅最高邊際稅率由 40%提 高至 45%,2017 年初實施的當沖交易降稅以及將遺產贈與稅由單一稅率 10%改為 2 10%、15%及 20%的三級累進稅率等。其中訴求時而為提振經濟,時而高舉公平正 義,每每看似有理,但往往相互矛盾。一改再改都只是即興、零碎的修改,少有完整 的全盤性考量,以致每次的稅改都為另一次的稅改埋下伏筆。

這次的全民稅改恐怕也難逃這個命運。首先,不論最後是哪個政黨的版本通過,目前 綜所稅體制不完整的問題都只會加深、不會減緩 。無論就公平或稅收的角度,這樣的 制度不可能持久,未來勢必將產生個人所得稅制應回歸綜所稅初衷或朝向雙元所得稅 制(dual income taxation)發展的爭議。以股利所得課稅為例,目前行政院版的草案採 財政部當初所提二擇一的乙案。乙案或許可暫時緩解股利所得稅負過重以及內外資不 同稅的爭議,但由於高所得者對其股利所得必然選擇採較低稅率分開計稅,這將使目 前已被嚴重侵蝕的綜合所得稅稅基進一步縮小,更加弱化綜所稅量能課稅的原始精 神。倘若受薪階層的所得未見改善,恐怕很快地也會要求政府比照將薪資所得以低稅 率分離課稅。屆時,已千瘡百孔的所得稅制與政府財政將更無以為繼。事實上,類似 的訴求近來已於民間輿論中出現,政府不應輕忽此一警訊。

其二,按照財政部的估算,此次全民稅改的整體稅損為 69 億,乍看之下只是中央政府 每年財政赤字的零頭。但在目前中央政府負債已高達 5 兆 4 仟多億,倘若整體經濟情 勢遜於設算稅損時的水準,未來勢必需以增稅的方式彌補持續擴大的財政缺口。事實 上,財政部已宣告將在今年六月提出個人綜所稅扣除額的修法,屆時若大量新增長 照、幼兒學前等特別扣除額,勢必將造成國庫收入的銳減。在減稅容易增稅難的現實 政治情勢下,倘若此次稅改不能預先為即將發生的問題作準備,屆時的稅改恐怕又將 形成另一場大量損耗社會與經濟能量的政治紛爭。

由於不滿國民黨團刻意拖延導致審查牛步化,民進黨團於去年 12 月中旬的立法院院會 中,臨時提案將所得稅法修正草案直接逕付二讀,目前成為民進黨團於本會期臨時會 中力拼過關的法案之一。在距離臨時會會期僅剩不到三週、仍有包含中央政府總預算 等數個法案待審議的情況下,倘若朝野黨團對稅改草案協商無共識,在民進黨具有立 委人數優勢以及趕進度的壓力下,最後極有可能以行政院版本逕付表決通過。自草案 於去年 9 月初公布以來,贊成與反對者對於其中有關公平與效率的面向已進行了不少 討論,雖然關於這兩者的討論仍有許多可以更深入思考的空間,在草案已進入政黨協 商的現階段,立法委員們更要考量租稅的確定及穩定的原則,評估現有草案在通過後 的可持續性,為後續必不可免的另一次所得稅改預留改善空間。

就像過去幾年來的多數稅改一樣,這次行政院所提出的所得稅法修正草案最根本的問 題不在於劫貧濟富或不公不義,而在於缺乏一個宏觀的、前瞻的改革思維與方向。台 灣過去幾年來稅改頻率之高,其實正是這種零碎化思維模式所造成的。在這種思維方 3 式下進行的稅改勢必違反租稅確定的基本原則,造成稅制無以為繼、更迭頻䌓,並且 對民眾與經濟活動造成各種負面影響。 若不能正視此根本問題,對稅制改革從長計議,台灣的所得稅制將一次又一次地陷入 沒有章法、改了又改,愈改愈糟糕的惡性循環。

照片來源:QuoteInspector

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