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【政治事】沒錢的政府也成了無能的政府

大玩數字遊戲美化帳面,擴大公共建設淪為空包彈

行政院強調,公共建設預算成長為二○○二年度迄今之新高、「有助於經濟成長」。實際上,公共投資金額占GDP比率逐年遞減,政府對經濟成長貢獻持續降低。明年度預算案不是擴張的公共建設預算,更非縮減赤字的平衡預算。

明年中央政府總預算案歲出一兆九九八二億元、特別預算一四一億元,整體歲出規模達二兆一二三億元,預算持續擴張。行政院強調:公共建設預算成長,為二○○二年度迄今之新高,「有助於經濟成長」。為政者似乎有強大魄力擴大預算支出,採取擴張性、反景氣循環的財政政策,以因應經濟情勢不佳。

事實上,我國財政困窘、擴張空間有限,擴大公共建設淪為空包彈。當前財政結構收支失衡,支出結構僵化,財政政策陷入失能狀態,政府投資對經濟成長效果逐年遞減。

對抗不景氣,財政政策使不上力

行政院對總預算夸夸其言,但對抗經濟不景氣,卻只是空喊話。檢視公共建設預算發現,實際投入十分有限。一六年度公共建設預算一八九○億元、特別預算一四一億元,占總預算及特別預算比重僅達一○.○九%,約略只有一二年的水準,與○九年度的一七.六八%,及一○年的一六.六八%而言,相對處於低檔。即使再加上營業基金一○七八億元與非營業基金四八七億元預算,明年度整體公共建設預算規模也只有三五九六億元,低於一三年的三六二九億元,更遠不及於○九年度的五○二四億元水準。

公共投資金額占國內生產毛額(GDP)比率亦逐年遞減,政府對經濟成長貢獻持續降低。原因出在支出結構長期僵化,每年人事費、債務付息支出、社福支出及機關運作經費等等經常性及法定義務支出居高不下,公共建設資源當然受到排擠。經常性與法定預算已占整體歲出結構近七成,結構調整困難,能用於公共建設的資本投入十分有限。

預算長年收支失衡的結果也造成政府財政能力低落,公共建設預算不足。歲出規模雖然擴大,但歲入因遺贈稅、營所稅等等多項減稅措施,嚴重侵蝕稅基,稅收無法適足成長。支出規模擴大,赤字缺口隨之擴大,財政收支年年失衡。

結構性赤字,舉債已成常態

選舉文化使然,減稅討好選民容易,加稅健全財政不易;偶有檢討賦稅結構,落實租稅負擔公平的呼聲,但實際上不是推動困難,就是對稅收幫助有限。國民稅賦負擔率偏低、政府支出逐年增加,收支長期失衡已形成結構性赤字(structural deficit),依賴債務舉借為融通財源。

長年依賴債務,債務快速累積龐大。一四年度決算,中央政府一年以上非自償債務未償餘額為五兆二八一四億元,加計一五年度及一六年度預算舉債數,預估一六年底,中央政府累計債務未償餘額將為五兆六一四二億元,占前三年度名目GDP平均數之三五%。

債務占GDP比重表面上仍在《公債法》所定四○.六%上限範圍內,但債務未償餘額逐年增加,舉債空間有限,早已逼近舉債上限,預算籌編困難。GDP經三次定義改版,計算上規模擴大,將分母做大才得以稀釋債務比重,公債未償餘額占GDP比率才得以下降,舉債壓力稍獲舒緩。

數字本身不會說謊,但人會操弄數據。以上述效果來看,經濟未因GDP定義改變而實質變好,債務餘額實質亦未減少。GDP定義改變猶如窗飾(window dressing),僅美化帳面數據,卻導致財政透明度下降。苗栗縣藉高估歲入與歲出規模,稀釋公債占歲出比重,規避《公債法》限制,最後舉債仍破表。殷鑑不遠。美化帳面的數字遊戲,應適可而止。

此外,《公債法》僅規範狹義債務,實際債務遠較《公債法》定義高了許多。包括特別預算舉借或自償性債務,皆排除於《公債法》規範外。社會保險給付、未提撥責任準備,未來應負擔支出,包括舊制軍公教退休金、公務人員退撫、各項社會保險、公教優惠存款差額利息負擔與地方政府積欠健保費補助款等等龐大的潛藏性負債,更不在《公債法》規範範圍內。

至今年六月底止,中央與地方政府潛藏債務合計高達十七兆九○四九億元,包括中央政府未來應負擔十三兆六九六億元,這是未來龐大財政負擔。

靠虛列歲入平衡帳面預算

行政院強調「兼顧經濟發展與財政穩健」,宣示擴大公共建設支出以充實內需經濟。事實上這只是無法兌現的空頭支票,只能藉由高估稅收、虛列釋股收入等方式勉強將歲入灌水,才得以帳面上平衡預算,背後卻刻意忽視結構性赤字問題嚴重,毫無財政穩健可言。

因此,明年度預算案不是擴張的公共建設預算,更非縮減赤字的平衡預算。財政政策如同國家各種政策的輸送脈,如今老年化問題嚴重,全球化與經濟產業結構改變導致低薪、貧富差距擴大以及青年失業等問題惡化。政府卻礙於財政能力,因應上述經社變遷的新辦政務難以推展。財政弱化導致政府對經濟成長貢獻降低,財政政策失靈,政府功能也因財政問題而形同失能。

這些都是當前財政最核心,卻又難解的課題,考驗著明年新政府的政策決心。

照片來源:Franco Folini

文章來源:新新聞 【政治事】沒錢的政府也成了無能的政府

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